编者按

　　集团化办学从“挂牌子”转向“要质量”，教育管理部门该怎么做？不同层级的管理责任怎么分？本期推出张爽教授团队（覆盖16个省份）的调研成果与沈阳市十余年的探索经验，希望给更多地区带来启发。

　　学者观点

　　告别“挂牌子” 聚焦“要质量”

　　——访首都师范大学教育学院院长、教授张爽

　　本报记者 张婷

　　随着集团化办学逐渐走向深水区，不同层级政府在这场变革中该如何定位？带着这一问题，首都师范大学张爽教授的团队开启了一场覆盖全国七大区域、16个省份的深度调研。本期，周刊特别对话张爽教授，听她解析不同层级政府在集团化办学中的责任边界，探寻优质教育资源均衡发展的破题之道。

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　　重视集团化办学改革，但并不是事无巨细的管理

　　记者：您调研了16个省份的集团化办学情况，并系统梳理了相关地方政策，为什么会想到这样做？

　　张爽：以基础教育领域公立学校为主体的集团化办学起始于20世纪末、21世纪初。集团化办学最初主要来源于地方探索，这些地区在跨越了教育均衡发展阶段以后，需要进一步扩大优质教育资源，由此提出了集团化办学。从2012年“集团化办学”的概念第一次在国家层面颁布的政策文本中出现，到后续逐渐频繁地使用，逐渐上升为国家政策，这个时候就出现了一个很有意思的命题，政府在推进集团化办学构成中的责任应该是什么？不同层级政府的差异体现在哪儿？这是开展这项研究最原初的思考。

　　我国有七大区域（港澳台除外），结合各区域内义务教育改革与发展的水平、集团化办学的进展，我们在每个区域抽取1—3个省份，每个省份抽取1—2个城市，每个城市自主选取2个区（县），通过访谈法和问卷法完成调研。访谈对象包含样本省份内省、市、区县教育行政部门相关工作负责人，集团学校校长和集团内交流轮岗教师代表5个层级，获取鲜活生动的访谈资料100余万字。团队还在每个省份选择了1—2个城市进行全域内的公办中小学校调查，共有9818所学校填写有效问卷。调研中，有不少新发现。

　　第一，政府作为推进集团化办学的主体，在推进放管服改革、构建多元治理格局的进程中，行使职能的方式、作用机制在持续发生变化。一方面在逐步退出公共竞争和微观管理领域，另一方面在价值观的坚守践行、政策法规标准的制定、战略管理和宏观调控、督导评价等方面不断强化。2020年，广东省教育厅等单位联合下发《关于推进中小学幼儿园集团化办学的指导意见》后，连续3年遴选省级优质基础教育集团培育对象，并在2024年经集团自评、地市评估、省级评估等环节，确定了第一批广东省优质基础教育集团70个。这是很有价值的探索，政府重视集团化办学改革，但并未事无巨细地制定操作细节，而是从评估入手，形成导向，激发活力。

　　第二，省域范围内集团化办学改革的不均衡程度较高。在16个样本省份中，集团化办学在北京、上海、浙江、天津、江苏、广东等省份的覆盖范围更广，在苏州、深圳、南宁、长沙等城市的覆盖范围更广。省级层面推动集团化办学要考虑市域差距，比如某省从2014年开始进行集团化办学改革，除了3个教育较为发达的市推进了集团化办学外，其余市集团化水平很低，甚至还未开始探索，这种不均衡性一方面是省域内各市教育发展水平和阶段存在差异的必然结果，另一方面，这种“差异性”对省域内政策的弹性要求更高。

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　　处理好规范与差异关系，是深化改革的宝贵经验

　　记者：什么样的地方政策更具有效性、更能激发集团学校活力？

　　张爽：我可以举三个例子。一是浙江，作为最早探索基础教育集团化办学的省份，在杭州、嘉兴、丽水、衢州、绍兴等多个市域都开展了积极有效的探索，形成了各有特色的模式。最早的基础教育集团化办学始于杭州市西湖区，主要服务于解决校际之间教育均衡发展的目的，满足老百姓上好学的需求。衢州市则是从2006年开始探索城乡教育共同体，是省域内城乡教育共同体的先行者。温州市城乡教育共同体建设主要体现在“小而优”乡村学校的建设上。这与省级政府推动改革的立场和定位有直接的关系。

　　二是成都，在推动集团化办学的早期，2012年，就实施了备案动态调整机制，将之作为教育主管部门对于集团化办学进行管理和调控的重要手段。教育主管部门明确提出，备案动态调整制的主要目的是控制各教育集团成员校数量，对集团化进行规范管理，通过备案时刻保持对集团化办学的高关注度，便于针对发展的情况尤其是问题进行调控。

　　三是北京。在推进教育资源优质均衡发展的进程中，北京“民生导向、市级统筹”的特征很鲜明，集团化办学只是其中一项选择，学区制改革、大学支持中小学校发展等均是“绘制教育资源新地图”的重要途径。在集团化办学的探索中，市一级统筹布局、各区内部自主探索、区一级政府主动与外区优质学校合作布局等多维推进。从效果来看，海淀、东城等区不止一所学校原本是集团成员校，在实现转型性变革后成为另一个集团的龙头校。同时，集团化办学不是一项孤立的改革，而是深化教育领域综合改革的一个有效载体，这样的价值导向使得北京的集团化办学改革与其他多项改革保持了良好的整体性。

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　　进一步厘清各级政府责任，探索省市县协调机制

　　记者：推进集团化办学，省、市、县如何协同发力？

　　张爽：《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出，建立“市县结合”的基础教育管理体制。传统上“以县为主”的基础教育管理体制在教育改革与发展的历程中起到了至关重要的作用，但在教育均衡发展到更高水平时，要在更高的管理层级上统筹谋划。

　　目前，很多省市各级政府在推进改革过程中的关系和边界仍存在模糊、不协调之处，此时，各级政府需要最少关注两件事：一是准确把握本级政府行使职能的定位和范围，避免缺位错位，也要避免越位；二是当地区整体进入追求教育优质均衡发展时、集团的发展更加个性化时，政府治理很显然就要发生变化，并形成新的关系体系。由此，我们建议各级政府进一步厘清责任，有效发力：

　　省级政府要在某种程度上寻求“总体规范”和“个体偏好”的良性互动与平衡，体现省域基础教育发展的整体性特征和需求，解决好第一轮的普遍性与特殊性关系问题。可以在省域内加大人、财、物、招生指标等资源的统筹力度。同时，对下辖各级政府的职能边界和动态关系作出清晰划分，促使各级政府财权事权相适、质量与公平兼得。区级层面主要负责区域内集团化办学的规划布局、领导管理、制度探索和督导评价。两级政府各有侧重、相互支持，形成了联动的格局。

　　市级政府在政策解读、科学研究、部门协同、资源盘活、信息反馈等方面可进一步强化责任、发挥能动性，尤其要解决县域间差异问题。市县级政府要共同研制评价指标体系，持续完善评估程序，有效运用评估结果，切实对集团化改革所带来的发展增量做好研判，对集团化改革中可辐射推广的经验机制做好梳理凝练。各层级政府之间还可探索形成“规划、传导、实施、反馈、调试、互构”的有效链条，发挥合力。南京市针对校际、区域、城乡教育均衡发展的需求，形成“组合拳”，促进优质教育资源辐射，推动农村学校加入城区学校教育集团，使得城区、区县优质资源向农村薄弱区域倾斜。

　　区域案例

　　沈阳深耕集团化办学十余载

　　让优质资源“市域共享”

　　区域简况

　　沈阳市作为辽宁省省会，总面积1.29万平方千米，辖10个区、2个县，代管1个县级市。全市现有各级各类学校2313所，在校生172.6万人。近年来，沈阳市作为基础教育综合改革国家实验区，以集团化办学为抓手，推动教育优质均衡发展。

　　崔巍

　　辽宁省沈阳市自2011年启动集团化办学探索以来，通过生态涵养、协同共生、特质凝练三个阶段的发展，成功构建了覆盖全市的优质教育网络。截至目前，全市513所义务教育学校中，98个教育集团覆盖363所，再通过学区制、合作办学等方式覆盖其余150所，实现了优质教育资源全覆盖。这一改革使“家门口上好学”从愿景变为现实。

　　以顶层设计构建集团生态系统

　　沈阳市将集团化办学作为区域教育治理的系统工程，通过科学规划、制度保障、评价驱动三维联动，构建了可持续发展的办学生态。在科学规划上，采取“市域统筹+区县特色”的双层规划机制。市级层面本着“总体性、前瞻性、可行性、长远性”原则，针对不同集团类型，明确规模标准，防止资源稀释和管理失效。区级则因地制宜设计实施方案，如皇姑区实施“一街一名校”布局，和平区创建“1FN”模式，即1所优质校带动F所分校和N所独立法人校。在制度保障上，以推进市域义务教育优质均衡发展实施方案为纲，配套出台经费投入、人事管理、绩效评价等专项制度。如体音美教师建立集团内轮岗制度，正高级职称评定向薄弱学科倾斜，有效解决了艺体师资结构性短缺问题。同时，制度设计注重权责平衡。紧密型集团实行“条块相辅”架构，即总校长统筹全局，各校区执行校长负责具体事务，既保证统一决策又激发基层活力。松散型集团则通过章程明确成员校的人事、经费、教学“三自主权”，避免“一刀切”带来的水土不服。在评价驱动上，沈阳创新“全息数据评价”模式，构建包含满意度、目标达成度、成员信任度等6个维度的指标体系。评价结果直接挂钩资源配置，形成“监测—反馈—改进”的闭环机制，推动集团从规模扩张转向内涵提升。

　　以模式创新构建多元协同路径

　　沈阳市打破单一化集团模式，通过结构重组、区域联动、学段贯通等策略，形成了立体化协同网络。在结构重组上，以三类集团结构满足适配需求。一是紧密型“名校+”模式，如皇姑区岐山一校集团实行人事、经费、业务等“六统一”，实现优质资源深度整合。二是松散型联合体模式，如浑南一校集团涵盖5所独立法人校，通过“管理互鉴、课程共享”保持各校特色。三是混合型梯度发展模式，如和平一校集团对新建校采取输出品牌与管理紧密型，对普通学校则采取项目合作松散型，形成“孵化 辐射”双路径。在区域联动上，通过“城区优质校+农村校”结对，市内五区与四郊区组建7对城乡联盟，显著提升郊区学校教育质量。这种精准配置使教育资源从“块状分布”转向“网状覆盖”，破解了区域发展不均衡难题。在学段贯通上，首创“四位一体”跨学段集团，构建“幼小初高”全链条育人体系。这种模式破解了学段衔接难题，通过联合教研开发贯通课程，使学生的学习能力培养具有连续性。

　　以特色发展推进区域教育品牌凝练

　　沈阳市坚持“和而不同”的发展理念，引导各区从文化、师资、课程等维度培育特色品牌。一是区域特色百花齐放。如和平区以历史文化为魂，推行理念文化共享、管理制度共享、教育资源共享、质量保障共享“四个共享”策略，将文化融入各校校本课程；沈河区突出公平导向，通过“全员纳入”策略确保每所学校都能共享优质资源；皇姑区聚焦科技创新，打造七星海科技教育集群，开发人工智能、航模等特色项目。二是育人模式深度变革。集团化办学推动沈阳教育从“分数导向”转向“全面育人”。如文艺二校集团增设足球、书法等50余门社团课程；铁西区推行“五育并举”评价，将体质健康、艺术素养纳入集团考核指标，学生综合素质显著提升。三是治理能力现代化跃升。通过“雁阵管理”等创新模式，沈阳实现了教育治理的现代化转型。如文艺二校集团将金字塔管理变为“雁阵式”分工，各校区既协同又自主；皇姑区建立“省级示范高中领办初中”机制，120中学全面托管北塔中学，将高中先进理念下沉至薄弱初级中学。

　　教育公平不是削峰填谷，而是通过机制创新让每所学校都成为“峰峦”，最终绘就“群峰竞秀”的教育新图景。集团化办学的成功需要系统思维与精准施策相结合，既要顶层设计构建生态，也要尊重基层创新；既要追求资源均衡，也要鼓励特色发展。

　　（作者系辽宁省沈阳市教育局党组成员、副局长，市委教科工作委员会副书记）

　　机制创新为集团化发展赋能

　　张爽

　　在教育强国建设的大背景下，集团化办学的核心使命已从过去的“扩规模、促均衡”，转向“构建育人新载体、支撑基础教育高质量发展”，其关键任务应聚焦三大机制创新，以破解当前教育发展中的核心难题。

　　其一，建立拔尖创新人才贯通培养机制。此前不科学的评价曾导致教育应激性发展，而中高考改革释放出“宽门槛、多通道、高水平”的信号，明确基础教育需构建长链条人才培养体系。这一体系并非低层次平均主义，而是更高水平的因材施教。从国家对创新人才的需求及人才成长规律来看，集团化办学的“跨学段、跨学校”优势至关重要——既能整合更大范围的资源，依托持续稳定的特色优势开展培养，又能减少碎片化选拔的弊端，因此在集团层面建立拔尖创新人才的选拔与培养机制已刻不容缓。

　　其二，完善教师专业发展与活力提升机制。教师专业素养是教育质量的基础，但单体学校优秀教师资源有限，且教师内在专业知识难以流动。集团化办学恰好能突破这一局限：通过统筹教师在学科、学段的布局，让教师在跨场景、跨学科的教学中深化对学科本质的理解；同时设立优秀教师工作室，提升教师专业权威与影响力，加速更多教师成长，从根本上激发教师队伍活力。

　　其三，构建课内课后一体化、校家社协同供给机制。对学生而言，教育生活本无“课内课后”的割裂，但学校单独推进一体化育人时，常面临“如何看待课后服务价值”的观念难题，以及“如何精准匹配学生需求”的资源难题。而集团作为更优的资源供给单元，可通过统筹课后服务设计、融合校家社资源、推动教师跨校流动，打破场景壁垒，实现课内课后有机衔接，满足学生个性化、精准化的成长需求。

　　综上，新阶段的集团化办学需跳出“规模扩张”的传统定位，立足“育人新载体”的核心立场，从制度逻辑层面“破局”——这意味着要对不同组织与个体的权力、利益、资源进行再调整与再分配。唯有通过此类积极实践，集团化办学才能真正支撑基础教育高质量体系构建，为教育强国建设注入动力。

　　— 编后 —

　　给集团化办学多些理性“砝码”

　　过去，我们谈论集团化，目光多聚焦于成员校如何协同、师资如何流动、课程如何共建，这些微观层面的实践固然重要，却难以回答“集团布局是否科学”“资源配置是否均衡”“质量底线如何坚守”等更根本的命题。如今，随着集团化办学在全国范围内的广泛铺开，数量与覆盖面的扩张已不再是核心追求，如何突破“重形式轻内涵”的瓶颈，让每一个教育集团都真正成为质量提升的引擎，成为摆在我们面前的时代课题。

　　正是基于这样的思考，本期版面将视角转向各层级政府的定位与发力。从顶层设计的科学规划，到政策落地的精准施策，再到跨层级、跨部门的协同联动，政府之手如何在尊重教育规律的前提下主动作为，直接关系到集团化办学能否走出“规模扩张陷阱”，迈向内涵发展的新阶段。

　　我们期待，通过这场讨论，能让更多人认识到：集团化办学不是简单的“拉郎配”，而是需要政府层面搭建制度框架、明晰权责边界、建立质量监测体系；提质也不是一句口号，而是要通过科学的评价导向，引导每个集团在课程建设、师资培育、文化融合上下真功夫。

　　教育的温度，藏在每一所学校的质量里；集团化的生命力，在于能否让优质教育的阳光照进每个角落。愿本期讨论，能为集团化办学的行稳致远注入理性思考，让“提质”二字真正扎根土壤、结出硕果。（张婷）