山东省济南市公安局济阳区分局组织民警志愿者到幼儿园开展安全教育和宪法知识宣讲。 　　视觉中国供图

　　明晰法律概念是构建法律制度、理解法律精神的基础。学习和贯彻落实《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》），首先需要明确的是“学前教育”的概念。这不是一个不言自明的术语，而是一个需要深入辨析的问题。国际上，和学龄前儿童的教育、保育、养育相关的术语有早期教育（Early Childhood Education, ECE）、学前教育（Preschool Education）、儿童早期发展（Early Childhood Development, ECD）等，这些术语在内涵、外延上各不相同，各国相关法律制度也因为采用术语的不同而呈现出多样化的特征。在我国，据山西大学侯怀银教授的研究，“学前教育”一词最早出现在1933年由朱镇荪撰写的《德国的学前教育》一文中。新中国成立之后，“学前教育”和“幼儿教育”两个概念同时使用，1951年《政务院关于改革学制的决定》把幼儿教育纳入学制体系，明确幼儿园招收3-7周岁的幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育。1982年《中华人民共和国宪法》在根本法层面规定了国家发展“学前教育”，1995年《中华人民共和国教育法》把“学前教育”作为学校教育制度。但是对“学前教育”的内涵，法律并没有作出界定。实践中，随着对早期教育的重视和国际上托育一体化的发展趋势，理论界和实务上都在扩大学前教育的范围。比如，有的地方学前教育立法明确把0—3岁纳入学前教育，20世纪80年代的多部著作都将学前教育定位为从出生到入小学的教育，《学前教育研究》杂志也在2011年把英译名称中的“Preschool Education”更为“Early Childhood Education”。《学前教育法》立法过程中，对“学前教育”的内涵和外延也有很多的争论。《学前教育法》给出了最终的回答：“本法所称学前教育，是指由幼儿园等学前教育机构对3周岁到入小学前的儿童（以下称学前儿童）实施的保育和教育。”这一概念，有丰富的内涵，需要准确理解和全面把握。

　　第一，从性质上看，是学校教育。《中华人民共和国教育法》第十七条规定，国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。这意味着，学前教育是有目标、有标准、有计划、有组织的正式教育，属于国民教育体系的范畴。学前教育要贯彻国家的教育方针，落实立德树人根本任务。《学前教育法》规定，国家实行学前教育制度。修订草案的征求意见稿是“国家实行三年学前教育制度”，考虑到有的地方还没有普及三年学前教育，而且随着实践的发展，年限也可能发生变化，因此法律没对年限作出规定。以社区、家庭为基础组织儿童进行的养育、教育和儿童照护（Child Care）不属于学前教育的范畴。

　　第二，从主体上看，是机构实施。由于学前教育制度是学校教育制度，因此实施这一制度的幼儿园是学校。幼儿园必须符合教育法有关学校的规定。《中华人民共和国教育法》有专章对学校和其他教育机构作了规定，包括举办主体、设置条件、审批程序、权利和义务、管理体制、组织形式等等，这些规定都适用于幼儿园。《学前教育法》又在此基础上，结合实际对幼儿园作了特别规定。当然，实施学前教育的机构主要是幼儿园，但小学、特殊教育学校、儿童福利机构、残疾儿童康复机构等附设的幼儿班等也属于学前教育机构。这些机构总体上要适用《学前教育法》，但其在规划安排、审批程序、设置标准上可以更为灵活。从幼儿园等学前教育机构和学前儿童的法律关系上看，也是教育法所规定的“教育和管理”的关系，而不是监护关系。

　　第三，从对象上看，是3岁到入小学前的儿童。立法过程中，是参考国际趋势把法律调整范围确定为0—6岁，还是限定在3—6岁，是一个重大问题，各方有不同的意见。赞同0—6岁的观点认为：0—3岁是儿童成长发育关键时期，将其纳入《学前教育法》有利于对0—3岁儿童早期教育进行规范；国际社会通行的“早期教育”或“学前教育”概念是指0—6岁（部分国家0—8岁）的幼儿教育，我国学前教育立法应与国际学前教育发展接轨，体现前瞻性和引领性。反对的观点认为：学前教育是有组织、体系化的集体教育。0—3岁婴幼儿侧重于照护服务，应以家庭养育为主、托育为补充，婴幼儿太早脱离父母进入机构教育，不利于其身心发展。学前教育和托育具有不同的属性，不应将其纳入学前教育法调整范围，而是应当由专门法律予以规范。考虑到我国学前教育发展实际，最终选择了限定在3岁以上到入小学前（考虑到不同地方入小学的年龄不同，有的地方7岁入学，因此没有直接规定3—6岁）的方案，同时在附则中作了衔接，规定“幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行”。目前，国家正在推进托育服务的专门立法。

　　第四，从内容上看，是保教结合。坚持保育和教育相结合是幼儿园实施学前教育的基本原则。保育是保护和养育，旨在促进身心发育。因此，《学前教育法》要求幼儿园建立科学合理的一日生活制度，做好儿童营养膳食、体格锻炼、全日健康观察、食品安全、卫生与消毒、传染病预防与控制、常见病预防等卫生保健管理工作，要求幼儿园要配备保育员、卫生员。教育的根本任务是立德树人，但是学前教育的内容和方式不同于其他学段。《学前教育法》要求以学前儿童的生活为基础，以游戏为基本活动，发展素质教育，最大限度支持学前儿童通过亲近自然、实际操作、亲身体验等方式探索学习，促进学前儿童养成良好的品德、行为习惯、安全和劳动意识，健全人格、强健体魄，在健康、语言、社会、科学、艺术等各方面协调发展。

　　（作者系华东政法大学兼职教授）