本文配图选自《全球教育监测报告2021/2》

    联合国教科文组织最新发布的《全球教育监测报告2021/2》（教育科学出版社），将关注点聚焦于教育领域的非国家行为体。报告显示，全球约有3.5亿名儿童在接受非国家行为体的教育；在大约10年内，全球私立学校的比例增加了7%。到2013年，初等教育的比例增加到17%；到2014年，中等教育的比例增加到26%，此后这一比例大体保持不变。报告涉及了初等和中等教育领域民办教育活动的4个关键方面——供给、监管、资金和影响，并研究了人们较少关注的幼儿教育、高等教育以及职业技术和成人教育的相关内容。

    这份报告还总结了新型冠状病毒肺炎疫情对可持续发展目标4中每个目标影响的最新证据，指出新型冠状病毒肺炎疫情是有史以来最严重的一次危机，冲击了全球所有的教育系统，并对数据系统产生了负面影响。

    教育既是一种公共利益 也是一种私人利益

    “没有资金，我们的许多倡议都将寸步难行。”塞拉利昂基础和中等教育部部长兼首席创新官大卫·莫尼纳·森格博士在报告中指出，“作为首席创新官，我的目标是推动构建一个充满活力且能够为塞拉利昂所有教育行为体服务的国家创新和创业生态系统，并为其提供支持。而这恰好呼应了本报告的呼吁，即确保所有国家和非国家行为体能够共同努力，建立一个有效、有活力和公平的教育体系，从而造福于所有人。”

    尽管人们已经认识到，实现受教育权需要众多利益攸关方的共同参与，而且非国家行为体的作用在过去30年里愈加凸显，但非国家行为体参与教育还是引发了激烈争论，特别是针对“教育在多大程度上是一种公共利益或私人利益”这一问题。

    报告指出，教育是一种公共利益。从18世纪末的欧洲开始，各国看到了通过受过教育的劳动力发展经济的机会，以及通过公立学校培养和增强民族认同感的机会。这“决定性地打破了其之前的自愿和多元化学习形式，那时教会、家庭和行会就可满足其自身需求”。对于20世纪新独立的国家来说，建立公共教育系统是摆脱殖民主义的标志。公共教育的目标无一例外是宣扬崇高的理想或支配性的意识形态。

    教育也被认为是一种私人利益。接受更多的教育可以改善个人的发展机会。教育也是实现差异化和进步的工具，那些设法爬上更高教育阶梯的人更有能力获取更高的生活水平和回报。由于教育系统无法让人人都身居高位，因此家庭会尽其所能，确保后代能够跻身社会上层。这种竞争产生了需求，进而推动了教育产品和服务的供应。

    此外，教育是一项成本高昂的事业，而各国政府在提供资金的充足程度上有所不同。有些国家被迫甚至主动选择缩小公共教育系统，将负担转移给家庭。因此，在世界范围内，各国对于教育的公共管辖权有所不同，同时公民对政府承担教育责任的期望也不尽相同。收入越不平等的国家，对增加公共教育支出的支持率就越高，在10个中等收入国家和25个高收入国家中，75%的受访者希望增加公共教育支出，其中捷克共和国的支持率最低，为52%；菲律宾最高，为95%。平均而言，中等收入国家的民众（89%）比高收入国家的民众（68%）更支持增加公共教育支出。

    关于公立与民办教育的十个误解

    报告澄清了关于教育领域的国家和非国家行为体的10个经常出现的误解。比如“可以明确区分国家和非国家行为体”。对教育领域非国家行为体的讨论通常涉及二元分类，即公立学校和私立学校。而在实践中，区别远没有那么明显。非国家行为体具有高度的异质性。它们出于思想、价值观、信仰等各种原因涉足教育领域，其中许多行为体与政府达成了正式或非正式的组织安排，包括承包和建立公私伙伴关系，因此模糊了区分的界限。

    再比如“教育领域的私有化应归咎于私营部门”。民办教育的反对者通常将私立学校的增长归咎于私营部门，实际上绝大多数私立学校的出现是为了回应家长对公立学校因受到忽视而质量下降这一真实问题的担忧。许多低收入和中等收入国家在公共教育方面的问题可能并不是它们自己造成的，严格的结构调整方案往往会减少用于公共教育的资金。当质量明显下降时，富裕家庭和一部分相对贫困的家庭就会离开公共教育系统，这将削弱对公共教育系统的支持，并导致其资金不足。

    还有一个误解，即“公共教育是免费的”。报告显示，家庭教育支出占全球教育总支出的30%，在低收入和中低收入国家占39%。家庭往往因隐形收费而承担着高额的教育费用。家庭教育支出中很大一部分用于政府承诺免费提供的学前、初等和中等教育上。约有8%的家庭借款支出教育费用，在低收入国家，这一比例上升到12%；在海地、肯尼亚、乌干达等国家，这一比例为30%甚至更高。

    另外，一些民办教育的支持者认为，他们“在选择学校时依据的是教育质量方面的可靠信息”。作为消费者，他们能够获得关于好学校的信息并有效利用。而实际上这也是一种谬见。首先，好学校的定义标准是有争议的，不能仅凭分数来概括。对于大多数国家来说，确定学校将孩子的学业成果提高了多少所需的数据过于复杂，难以管理，更不用说传达了。其次，学校之间的差异很小，尽管参观一所学校可了解其质量方面等更多信息，但也很少有信息来源可供远距离确定哪所学校更好。而家长在选择吸引他们的学校时，往往更多考虑宗教信仰、便利性以及学生的人口学特征。

    促进教育公平和包容的五条建议

    报告指出，在各国政府保护和落实受教育权的任务中，与资金和教育供给有关的问题显得尤为突出。各国政府2015年承诺，所有儿童和青少年都将免费享有公共资助的一年学前教育及12年初等与中等教育。然而，许多国家在资金方面没有兑现承诺，有1/3的国家用于教育的经费不足国内生产总值（GDP）的4%和公共总支出的15%。

    政府有责任保护和实现受教育权，而公平和包容是所有国家在2015年签署的两项承诺。为使教育公平在资金、质量、治理、创新和政策制定方面得到保护，报告提出五条建议，呼吁各国政府在不牺牲公平的情况下，调动非国家行为体的潜力，促使各国政府有针对性地解决影响公共教育的低质量和不平等问题。

    第一，报告建议各国要保证所有适龄儿童和青少年都能得到教育资助。各国政府要履行承诺，免费提供一年学前及12年初等和中等教育。要确保家庭不需要为其政府承诺免费提供的教育产品和服务支付费用。所有教育机构，无论是国家还是非国家机构，都必须向学生提供相同的条件。任何使供给多样化的尝试，都应以确保公平的方式进行设计。与此同时，报告还建议学校不应选择学生、由国家资助的民办教育机构不应收取任何费用等。

    第二，报告建议所有学生都应得到他们有权获得的高质量教育。为此，各国政府应建立适用于所有公立和民办教育机构的质量标准，建立质量保障机制来监控和执行标准。同时还需要调查监督私人补习，防止私人补习对教育系统的质量和公平产生负面影响。

    第三，应保障教育法规的有效可行。建立适用于所有公立和民办教育机构的监督和支持流程。各国政府需要有一个清晰的愿景和框架，说明其希望非国家行为体如何参与，并通过法规传达这一愿景。同时，教育机构作为教育实体应始终受到教育主管部门的监管，而绝不能仅仅作为商业实体受到市场监管机构的监管。

    第四，好的教育理念应得到培育和支持。政府应与所有行为体合作建立一个为所有人服务的教育系统，并通过这一系统促进创新的传播，以实现共同利益。

    第五，应保证所有声音都有平等的机会参与教育领域的公共辩论。政府要保持公共教育政策过程的透明度和完整性，以阻断既得利益。政府需要监督和防范既得利益者的游说，以防止其对公共政策产生不当影响。