汪明 教育部教育发展研究中心副主任

褚宏启 国家督学、北京开放大学校长

    2021年，是中国共产党成立100周年，是第一个百年奋斗目标实现之年，是“十四五”开局之年，也是深刻影响基础教育发展的一年。这一年，力度空前的“双减”政策落地，“五项管理”作为“双减”的具体抓手取得阶段性成效，“公参民”学校迎来全面整顿，化解县中发展困境的“县中提升计划”实施，一系列基础教育的重磅政策相继出台。校长周刊特别对2021年基础教育发生的大事进行盘点（以发生的时间为序），并邀请教育部教育发展研究中心副主任汪明，国家督学、北京开放大学校长褚宏启进行深度分析和点评。

    1、建设高质量基础教育体系

    2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，对建设高质量教育体系作出全面部署，提出“全面贯彻党的教育方针，坚持优先发展教育事业，坚持立德树人，增强学生文明素养、社会责任意识、实践本领，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”，为建设高质量基础教育体系指明了方向。

    汪明：建设高质量教育体系，须进一步提升基础教育育人质量。“十四五”时期，基础教育要着力在“五育并举、全面育人”上下功夫，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，促进学生德智体美劳全面发展；要着力在“知行合一、实践育人”上下功夫，不仅要培养学生的实践技能，更要重视学生的体力与智力发展，着力培养其创新精神和实践能力；要着力在“多方配合、协同育人”上下功夫，健全学校、家庭和社会协同育人机制，进一步明确各自的职责任务，共同担负起培养学生的重任。

    褚宏启：建设高质量教育体系，是国家层面高质量发展大政方针在教育领域的具体体现，是高水平教育现代化的内在要求。教育体系是不是高质量，教育不能自说自话，主要是看教育体系对于国家发展和人的发展的贡献，或者说对于国家现代化和人的现代化的贡献，由于教育为国家发展、为国家现代化作贡献要通过培养人来完成，因此，衡量高质量教育体系的关键标准就是看这个体系所培养的人的质量，是看这个体系对于人的全面发展、个性发展、可持续发展的贡献，重点是看对于21世纪学生核心素养的培养水平。

    2、《义务教育质量评价指南》印发

    2021年3月，教育部等六部门联合印发《义务教育质量评价指南》。《指南》阐明了评什么、怎么评、谁来评等三个关键问题，明确了扭转不科学评价导向、推进教育质量评价改革的具体行动路径。2021年9月，教育部印发《国家义务教育质量监测方案（2021年修订版）》，确定监测学科领域包括德育等9个，新增了劳动、心理健康、英语，体现了“五育并举”。

    褚宏启：《义务教育质量评价指南》是贯彻落实中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》《深化新时代教育评价改革总体方案》两个重要文件的具体体现，是切实扭转不科学的教育评价导向、促进义务教育高质量发展的“指挥棒”，《指南》坚持目标导向与问题导向相结合，要求树立正确的质量观、政绩观，面向全体学生，促进全面发展，克服“唯分数、唯升学”的顽瘴痼疾。义务教育质量评价包括县域、学校、学生三个层面，构成完整的义务教育质量评价体系，对于整体提升我国义务教育质量具有重要意义。

    汪明：义务教育质量评价是教育评价改革的重要内容，《义务教育质量评价指南》的发布，旨在积极推进义务教育评价改革，扭转“唯分数、唯升学”的不良评价倾向。义务教育质量评价紧紧围绕贯彻党的教育方针，以促进学生全面发展为目标，三个层面各有侧重、相互衔接、内在统一，将对推动义务教育优质均衡发展起到积极的导向作用。

    3、加强中小学生“五项管理”

    2021年1—4月，教育部相继出台文件，对加强中小学生作业、睡眠、手机、读物、体质管理（简称“五项管理”）作出部署。“五项管理”是小切口、大改革，是解决广大家长急难愁盼问题、增强人民群众教育获得感的有力举措。

    褚宏启：加强“五项管理”，是全面呵护青少年身心健康的具体而有力的举措。中小学生负担重、睡眠时间严重不足、体质状况堪忧是长期存在的老大难问题，只是抽象地要求减负往往效果不佳，必须落实落细落小，具有可操作性，“五项管理”就属于此类举措。“五项管理”相互关联，比如作业多了，睡眠就少了，体质随之就差了，因此需要整体治理。“五项管理”背后的关键词是时间，要把学生从过量作业、沉迷手机、不良读物中解放出来，让他们有更多时间用于睡眠、锻炼，用于“五育并举”、核心素养培育，促进身心健康发展。

    汪明：“五项管理”是全面贯彻党的教育方针、落实立德树人根本任务的重要载体，是确保“双减”落地见效、促进学生身心健康发展的实际行动。据调查，经过一年的努力，90％以上中小学生能够在规定时间内完成书面作业，98.7％的学校建立了学生睡眠状况监测制度，99.8％的学校严格执行了学生手机管理规定，99.63％的学校按照12条负面清单对校园图书进行了清理，中小学生体质健康优良率上升至33％，“五项管理”工作已经初见成效，为今后持续深入推进奠定了良好基础。

    4、中小学开展“从小学党史 永远跟党走”主题教育活动

    在“六一”国际儿童节到来之际，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平给江苏省淮安市新安小学的少先队员们回信，对他们予以亲切勉励，并祝他们和全国小朋友们节日快乐。为热烈庆祝中国共产党成立100周年，教育部部署中小学“从小学党史 永远跟党走”主题教育活动，全国中小学校开展了丰富多彩的活动，进一步强化了理想信念教育，增强了听党话、跟党走的思想和行动自觉。

    汪明：2021年4月，教育部在中小学部署开展了“从小学党史 永远跟党走”主题教育活动。教育部会同有关部门和单位策划推出了一系列类型多样的优质视听学习资源，并在国家中小学网络云平台开通党史学习专栏。各地中小学校积极创新学习方式，注重把红色教育资源融入课堂教学、校园文化、团队活动和社会实践等，增强了党史学习教育的吸引力、感染力，进一步坚定了中小学生听党话、跟党走的思想和行动自觉。

    褚宏启：历史是最好的教科书。开展中小学党史学习教育，是为了让广大中小学师生通过百年党史深刻认识执政党的初心使命，即为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，并在这种认识的基础上，强化学史力行，把人民至上、民族复兴作为教育的指导原则，把服务人民、振兴中华内化为师生的理想信念。在教育领域内部，学生这个庞大的群体是“人民”的重要组成部分，教育要坚持以人民为中心的发展思想，为学生自由而全面的发展作出积极贡献，为提升学生的积极性、主动性、创造性作出重要贡献。

    5、“双减”政策出台

    2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，提出强化学校教育主阵地作用，深化校外培训机构治理，构建教育良好生态，有效缓解家长焦虑情绪。经中央编委批准，教育部成立校外教育培训监管司。截至2021年12月，19个部门组成“双减”工作专门协调机制，已出台20余个配套文件，基本建立起“1+N”政策制度体系，校外学科类培训大幅压减，校内服务有效提升，课后服务全面铺开，家长接送之“难”、学生看护之“忧”得到有效解决。

    汪明：“双减”事关落实立德树人根本任务，事关解决人民群众急难愁盼，事关促进学生全面发展健康成长，事关深化教育领域综合改革，意义重大，影响深远。经过一段时期的努力，“双减”工作取得了积极成效。一是初步实现校内减负增效。作业总量和时长得到有效控制，课后服务基本实现全覆盖，课堂教学质量不断提高。二是初步实现校外培训规范化。治理校外培训机构的工作机制不断健全，政策体系持续完善，违规培训受到严肃查处，群众利益得到有效保护。

    褚宏启：“双减”政策以雷霆万钧之力，给基础教育带来强烈震荡，教育生态发生剧烈变化。减负只是手段，不是目的。推进“双减”，必须坚持目标导向，与教育的高质量发展同向同行，否则“双减”就是盲目的，甚至越减问题越多，陷入误区与泥潭。“双减”政策的逻辑起点绝不仅仅是减轻课业负担，而是国家发展与人的发展，是国家的长远利益与根本利益，以及学生个体的根本利益与长远利益。只有深入推进“双减”，才能减轻学生的课业负担，把学生从机械作业、强化训练、题海战术、纸上功夫、“唯分数”、“唯升学”中解放出来，实现全面发展与个性发展。

    6、修订后的《民办教育促进法实施条例》施行

    2021年9月1日，修订后的《民办教育促进法实施条例》正式施行。《条例》完善了民办教育相关制度，破解了长期存在的难点问题，对于促进民办教育持续、健康、高质量发展影响深远。2021年8月，教育部等八部门印发《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》，着力理顺“公参民”学校体制机制，建立公办教育、民办教育各安其位、相互促进的教育格局。

    褚宏启：民办教育是我国教育事业的一个组成部分，不能把民办教育“妖魔化”，不能把民办教育与公立教育对立起来。但对于民办教育发展中出现的一些突出问题，如某些学校的逐利性问题、对区域教育生态的破坏等，需予以规范。新条例最大的亮点是强调民办教育也要坚持公益性原则，民办教育不是资本操控者逐利的工具、扰乱办学秩序的手段，新条例对备受争议的“公参民”“集团化办学”“关联交易”等都进行了规范，尤其是增加了对公办学校举办民办学校的限制，国有义务教育资产不得再因逐利而流向民办教育。

    汪明：随着新修订的《民办教育促进法实施条例》正式施行，特别是规范民办义务教育的相关文件陆续出台，对民办教育特别是民办义务教育的规范工作有序推进。重点包括三个方面：一是强化义务教育的公益属性，对通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校，对实施义务教育的民办学校进行关联交易等行为作出禁止性规定；二是强化义务教育的政府责任，要求民办义务教育在校生占比较高的地方要通过多种方式积极稳妥加以整改；三是强化义务教育的规范办学，对“公参民”学校提出规范要求，推动民办义务教育依法合规、高质量发展。

    7、《未成年人学校保护规定》施行

    《未成年人学校保护规定》自2021年9月1日起施行。《规定》全面构建了学校保护制度体系，并针对学生欺凌、校园性侵害等社会关注的热点问题构建了专项保护制度，同时明确了禁止教职工与学生谈恋爱等行为“红线”。

    褚宏启：未成年人身心发展尚不充分，需要受到全社会的保护，其中学校保护至关重要。该规定全面构建了学校保护的制度体系，对于未成年人在校园中的健康成长具有重要意义。“学校保护”不是一句空洞的口号，要明确所要保护的具体内容，即我国《未成年人保护法》和《教育法》所明确规定的法定权益。2021年我国新修订的《教育法》明确规定了学生享有五项权利，其中，前三项权利属于受教育权，第四项申诉权属于程序性权利，第五项属于其他权利，包括休息权、人身权、财产权等基本权利，这些权利在学校中都应该受充分保护。

    汪明：《规定》落实《未成年人保护法》中关于“学校保护”的规定，系统整合、创新完善了学校未成年人保护制度。《规定》遵循全面保护的原则，系统规定学校应当尊重和保护的未成年人基本权利；按照《未成年人保护法》的规定，针对学生欺凌、校园性侵害等社会关注度高、对学生合法权益损害重大的问题构建了专项保护制度，完善了相应的防治工作机制；结合学校未成年人保护特点和需要，全面规定学校应当建立实施的管理制度；创新和完善学校未成年人保护工作机制，明确教育等部门的支持监督措施，为学校未成年人保护工作提供了有力支撑。

    8、基础教育综合改革实验区建立

    2021年10月，教育部在上海市、广东省深圳市等12个省市区建立教育部基础教育综合改革实验区，进一步探索深化综合改革，全面提高基础教育质量。

    汪明：对于区域而言，“十四五”时期推动基础教育高质量发展，亟须从深化基础教育综合改革入手，树立科学的教育理念，完善教育布局规划，健全教育体制机制，推进育人方式改革。而深化基础教育综合改革，鼓励实验区先行先试不失为一种好的方式。在实验区试点探索基础上，总结凝练实验成果，宣传推广典型案例，有利于发挥示范引领作用，进一步带动全国各地基础教育综合改革，更好实现“十四五”时期学前教育普及普惠安全优质发展、义务教育优质均衡发展、普通高中多样化有特色发展的战略目标。

    褚宏启：建立基础教育综合改革实验区是整体提升基础教育质量、加快推进基础教育现代化的重要举措。要点有三：一是纵向上强调基础教育整体设计，把学前教育、义务教育、普通高中教育综合考虑，在三个阶段的培养目标衔接、课程一体化设计上下功夫；二是横向上强调地方党委政府和社会对于各层级教育的支持，包括财政、编制、人事等方面的综合支持，在教育的人力财力保障上下功夫；三是强调实验区的实验性质，真做教育实验，而不只是贴上一个好看的标签，在实验的科学性上下功夫。

    9、《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》审议通过

    2021年11月24日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十二次会议，审议通过了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》。会议强调，坚持和加强党对中小学校的全面领导，要在深入总结试点工作基础上，健全发挥中小学校党组织领导作用的体制机制，确保党组织履行好把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责。

    褚宏启：建立中小学校党组织领导的校长负责制，是中小学领导体制的重要改革，也是中小学内部治理结构的重要变化。改革与变化的重点是强调集体领导，强调党组织要履行好把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责。推进中小学校党组织领导的校长负责制，关键是要处理好党组织领导与校长负责制的关系，不要把二者对立起来，而是要统一协调起来，使二者相得益彰。统一协调的关键是落实决策中的民主集中制，在党组织内部实现集体领导，必须先民主后集中，体现民主精神与集体意志。党组织领导的校长负责制如果运行得当，有利于促进学校管理的民主化与科学化。

    汪明：中小学校党组织领导的校长负责制的建立，为加强党对教育工作的全面领导，全面贯彻党的教育方针，坚持为党育人、为国育才，培养德智体美劳全面发展的社会主义事业建设者和接班人，提供了根本的制度保障。从近年来中小学校的试点实践看，建立中小学校党组织领导的校长负责制，有利于确保党的教育方针和党中央决策部署在中小学校得到全面贯彻落实，有利于推进学校治理体系和治理能力现代化，也有利于实现学校党建与学校教育深度融合，必须坚定不移、一步一个脚印持续推进。

    10、“县中提升计划”实施

    近年来，“县中塌陷”现象引起社会普遍关注。2021年政府工作报告提出“加强县域高中建设”。2021年12月，教育部等九部门联合印发《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，统筹谋划市域内县中和城区普通高中发展，进一步健全县中发展提升保障机制，规范普通高中招生秩序，深化学校教育教学改革，着力解决县中优质生源和优秀教师过度流失问题，积极改善县中办学条件，推动全面提高县中教育质量。

    汪明：近年来，人们对县中发展问题非常关注，对一些地方县中办学条件薄弱、优秀教师和优质生源流失、教育质量下滑等现象表示担忧。为积极化解“县中困境”，进一步提升普通高中教育的整体水平，“县中提升计划”提出了深化招生管理改革、加强教师队伍建设、改善办学薄弱环节、提高教育教学质量等四项重点任务。在“十四五”时期，各级政府要高度重视县中提升工作，县中自身也要不断增强内生动力，找准学校特色定位，深化育人方式改革，提高教育教学质量。

    褚宏启：“县中塌陷”具有前向关联效应，在基础教育体系内，向前影响到县域内初中和小学教育发展，带来初中和小学优质生源与优秀教师的流失，使县域教育生态严重恶化。在此背景下，“县中提升计划”的实施恰逢其时。从现象和表面上看，“县中塌陷”的成因是优质生源和优秀教师的过度流失，县中提升主要是要解决这两个突出问题，但解决策略有治标与治本之别，治本是根本之策，关键是优化省域内教育生态、规范普通高中招生秩序、提高优秀教师薪酬待遇、完善优秀教师激励机制。“县中提升计划”的落实，与规范民办教育发展、建设高质量教育体系有内在联系，需统筹推进。